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南京空間權拍賣破解戶外廣告市場化難題 公眾治理打開十年“死結”

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配圖：新華報業視覺中心記者 邵 丹攝

“還是南京的模式好，從法理和實踐兩個層面解決瞭戶外廣告市場化難題！”4月3日，住建部召集北京、上海、廣州等10個城市研討戶外廣告治理，南京經驗介紹後，與會城市交口稱贊。此前，杭州、福州等城市就已來南京觀摩學習。

“所謂‘南京模式’，是把戶外廣告占用的城市空間作為競拍對象，成交價作為公共資源費上繳財政，廣告商另支付業主不高於其4倍的租賃費。”南京市城管局副局長靳楠說，這項由城市公眾治理委員會商定的改革辦法推行兩年以來，已有200多批次戶外廣告設置權順利轉讓，業主、經營者和管理方一致認可，戶外廣告實現瞭由亂到治的轉變。

競拍廣告“空間”，

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萬達沃爾瑪，新街口商圈東南角的“門面”，建築樣式、經營業態都沒得說，可是外墻“條幅”一樣垂下的戶外看板，把大樓弄得像個大市場。3月3日，南京新安廣告公司以233萬元競得大樓戶外廣告4年使用權後，將建築龍骨換為堅固的不銹鋼外框，看板蒙上防腐材料，燈光從炫目的“外打燈”改為溫暖的“內打燈”，整座大樓一下子出落得大氣典雅、引人註目。

“以空間權競拍帶動廣告精細化提升，萬達沃爾瑪是新街口戶外廣告提升的一個縮影。”秦淮區城管局副局長周小強介紹，由於經營權競價取得期限都在3年以上，廣告公司都做好瞭持續經營的準備——材質“鳥槍換炮”，展示更加藝術化，戶外電視墻、投影、三面翻等時尚載體大量湧現。由於南京決定，截至去年年底，戶外廣告未納入招投標的一律拆除，新街口商傢加快瞭申報步伐，眼下有20多個單子進入市公共資源交易中心，戶外廣告可望有質的提升，使新街口更能配得上“中華第一商圈”的形象。

讓周小強感到欣慰的不隻是廣告品質的提升，還有市場化帶來的公開公平——從業主申報、規劃審查到競價拍賣，全程“一路陽光”，杜絕瞭暗箱操作、人情條子。而在改革之前，戶外廣告多頭審批、違規設置，加之新街口“寸土寸金”，托關系打招呼的更是擠破頭，成為南京歷次市容整治的“重災區”。

十年摸索一朝定案，

公眾治理打開死結

由於違規審批、利益驅使，南京戶外廣告幾年前又多又濫：樓頂廣告“張牙舞爪”，鬧市區的天際線、大樓的輪廓線都給遮蔽瞭；不少支路幹道的街面上，白鐵皮廣告、塑料泡沫字比比皆是，亂哄哄像個集市。2014年，南京以迎接“青奧會”為契機，對戶外廣告進行瞭疾風驟雨般的整治，全城戶外廣告一下拆除近七成。

這一拆，城市固然“清爽”瞭，但也“空落”瞭，畢竟，戶外廣告也是城市活力的體現。除舊還需佈新，南京市隨後制定瞭《戶外廣告設置總體規劃》，全城劃分為禁設區、展示區和控制區，市級商業中心、重點商業街和城市對外交通窗口是鼓勵發展的展示區。但接下來，如何兼顧業主和廣告商利益，調動各方積極性，既讓戶外廣告為城市“增光添彩”，又要避免違規廣告反復回潮，又成為城市治理的一道現實難題。

“戶外廣告市場化，我們前後探索瞭10年。”靳楠介紹說，2005年、2006年，南京曾拿出一批市區道路拍賣戶外廣告經營權，由於配套措施沒有跟進，最後不瞭瞭之。後又借鑒“他山之石”，到兄弟城市去學習，發現一些城市把廣告牌作為招拍掛對象，拍賣費進瞭財政籠子，卻又返還一定比例給業主，於法於理都說不通，實施中也難以推進。

“我們想到瞭公眾的力量，把有關各方召集來，大傢坐下來談，一起想辦法。”靳楠回憶說，從2013年下半年到2015年底，南京市開瞭十幾場座談會，業主、廣告商、公眾委員當面鑼對面鼓，“吵”得面紅耳赤，還請來省高院、市中院的法律專傢“把脈問診”，最終確立瞭“把廣告牌投射的公共空間而不是戶外廣告本身進行招投標”的改革方案。

交瞭公共資源費，

業主廣告商還說好

在“城治委”醞釀討論的基礎上，南京市政府2015年2月16日發佈《商業性戶外廣告有償設置管理辦法》以及資金管理、實施細則等配套文件。市城治委委員、東南大學法治與交通研究中心副主任顧大松評價說，這項改革就像一把多用鑰匙，打開瞭公眾、業主、廣告商三把“鎖”。真空除毛｜ 真空除毛推薦｜ 聖雅諾美學診所

“首先對城市來說，從廣告經營中收獲瞭‘應得的部分’。”顧大松說，戶外廣告雖然附著於建築，但投射的是公共空間，吸引的是公眾視線，因此《物權法》並未賦予非公建築公共空間權。然而，立法可以繞開這個難題，政策制定卻無法回避。南京把戶外廣告占用的“公共空間”單列出來拍賣，把這個法律模糊地帶明朗化瞭，餘下的問題便迎刃而解：拍賣所得上繳財政，廣告商再按1：4的比例支付業主租賃費。

為什麼是1：4，而不是1：2或1：3？“這是市場比較出來的。”南京戶外廣告研究會會長潘金榮說，他們做過調研，外地有城市收取瞭拍賣費的40%—50%，結果廣告商負擔太重，根本做不下去。南京確定1：4的比例，是考慮到經營權一拍數年，廣告商要一次付款，負擔並不輕，後續廣告設施投入也不菲。“城市的最大利益，不是多收取公共資源費，而是提升品質，讓戶外廣告成為城市風景。”

廣告商過去吃慣“免費午餐”，現在要交公共資源費，情願嗎？“大多數廣告商很樂意交，因為花錢買瞭保障、買瞭心安。”秦淮區城管局的仇勇泉說，過去廣告違規審批，沒有法律保障，一旦有整治行動就立即被拆掉，廣告經營隻能“短平快”，常常是吃瞭上頓沒下頓；現在走招拍掛程序，有合同保護，有法規護航，廣告商可以精心打磨、穩定經營，和客商訂長期合同，收益反而高多瞭。

分瞭一杯羹給“財政”，大樓業主按理也不樂意。“事實是，通過招拍掛，租賃費普遍漲瞭兩三成。”仇勇泉介紹，過去租賃費出讓“悶在葫蘆裡搖”，廣告商走關系托門路，一塊廣告牌有時幾千元萬把塊就租走瞭，現在先評估後競價，一切都透明瞭。

“一套改革方案彌合瞭三方分歧，實現瞭多方共贏。”顧大松說，城市治理隻要堅持公眾參與、法治建設、改革精神，總能找到一把打開各方心鎖的鑰匙。 本報記者 顧巍鐘

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